美国邮政总局的诞生与邮政改革政治

在USPS的命运悬而未决之际，邮政学者瑞安·埃利斯(Ryan Ellis)回顾了它的创建，并揭示了1970年的邮政重组法案是如何永远地改变了邮政政治-无论是好是坏。

五十年前，理查德·尼克松总统签署了“邮政重组法”，这部里程碑式的法律创立了美国邮政服务(USPS)。这项法律走了一条艰难的钢丝-创造了一个既作为商业运营又作为公共服务的邮政网络。今天，随着USPS的命运悬而未决，我们摘录了“信件、电力线和其他危险的东西：基础设施安全的政治”，回顾了USPS的创建，揭示了它如何改变了邮政政治，无论是好是坏。

“我们目前的邮政系统已经过时；它已经崩溃；它不是一个拥有2亿人口的国家应有的样子。”…。现在是采取行动的时候了。“-理查德·尼克松总统，1969年。

1969年9月2日，尼克松总统在加利福尼亚州圣克莱门特的家中举行了简短的记者招待会。组织这次新闻发布会是为了推动一项看似不可能完成的任务：邮政改革。站在尼克松右边的是劳伦斯·奥布赖恩(Lawrence O‘Brien)，以示两党的支持。尼克松和奥布赖恩在很多问题上意见不一致。奥布莱恩是一位完美的民主党内部人士-他曾执掌肯尼迪总统的参议院和总统竞选活动；曾在肯尼迪和约翰逊政府担任国会关系特别助理；曾在1968年领导民主党全国委员会(Democratic National Committee)；曾在约翰逊总统任内担任邮政局长；曾在罗伯特·肯尼迪(Robert Kennedy)不幸的总统竞选活动中执掌--也是尼克松的天然对手。

然而，在邮政改革问题上，尼克松和奥布赖恩意见一致：必须有所作为。在他的第一个任期内，尼克松总统把邮政改革作为一个关键的优先事项。他试图以一种放松(如果不是完全消除)政治监督的方式重组邮局部门，并推动邮政服务走向更加商业化的基础。为了争取对立法改革的支持，尼克松成功地敦促奥布莱恩担任邮政改革公民委员会的联合主席，这是一个新成立的游说组织，致力于推动立法改革。和尼克松一样，奥布赖恩也支持彻底改革邮政局。

圣克莱门特的新闻发布会有些做作。在他的回忆录中，奥布莱恩回忆道，尼克松不确定他应该叫他“拉里”还是“奥布莱恩先生”(他最终选择了拉里)。新闻发布会旨在强调两党对改革的支持，但这项事业似乎注定要失败，或者至少不太可能成功。邮局部门在国家的日常生活中根深蒂固，其特点是由数十万联邦雇员组成的官僚机构。改革并不是一个温和的目标。正如奥布莱恩在记者会上挖苦地说的那样，“这种两党合作的努力可能会永远持续下去.”

然而，尽管奥布莱恩持怀疑态度，邮政改革确实会实现。1970年的“邮政重组法”(PRA)将邮局部门转变为美国邮政服务(USPS)。该法案拉开了长达十年的基础设施重组的序幕。在似乎所有的基础设施领域，看似稳定的政治控制都让位了，取而代之的是市场逻辑。1970年8月，奥布赖恩与尼克松总统一起参加了重组法案的签字仪式。这是奥布赖恩和尼克松第二次也是最后一次面对面。然而，他们的命运将再次交汇。1972年，水门事件建筑群的一名看守人抓住了闯入奥布赖恩办公室的窃贼。致力于重新选举尼克松总统的特工一直在民主党全国委员会总部监听奥布赖恩的电话(奥布赖恩再次担任民主党全国委员会主席)。随之而来的丑闻最终导致尼克松总统在1974年辞职。

美国邮政系统的创建改变了美国邮政系统。一个半世纪以来，邮政系统一直由内阁级邮政局管理。邮政系统是一个重要而又至关重要的机构。正如历史学家理查德·约翰(Richard John)、大卫·亨金(David Henkin)和其他人所记录的那样，在18世纪末和19世纪，公共对邮政系统的控制引发了通信领域的多场革命，首先是补贴了关于公共事务的信息在全国范围内的广泛传播，后来又通过低廉的信件费率实现了新的个人社交形式。

然而，到了20世纪60年代中期，邮政系统陷入了严重的困境。邮政署面临成本上升、赤字扩大、服务质量下降的经济和经营危机。二战后的经济繁荣导致邮件数量激增，使邮政基础设施不堪重负：1945年至1970年间，年邮件数量从379亿件跃升至848亿件，邮政总成本从约11亿美元飙升至73亿美元。然而，收入却没有跟上步伐，同期由11亿元增加至只有63亿元，导致邮政署在六十年代末期累积了超过10亿元的赤字。

邮政网络在很大程度上装备不足，无法应对大量涌入的业务量和遭受的服务损失。邮政设备几十年来没有更新过，现有的邮局网络是围绕越来越陈旧的铁路线构建的，这使得通过现在突出的卡车和航空运输方式很难到达邮局。1966年芝加哥邮局的倒闭清楚地表明了可怕的事态。由于1000万封积压的邮件停放在办公室里和周围街道两旁的拖车里，管理层考虑采取激烈的措施，烧毁积累的邮件，不顾一切地“重置”系统。

对邮政署署长劳伦斯·奥布莱恩(Lawrence O‘Brien)来说，故障是一场更大规模危机迫在眉睫的征兆：不断增加的业务量、不断上升的成本和赤字，以及过时的基础设施和技术，将使像芝加哥这样的大规模故障成为常态。在他看来，邮政系统正处于一场“与灾难赛跑”中，而监管改革提供了唯一的答案。奥布赖恩在任期间，不顾约翰逊总统的不情愿，推动了全面邮政改革的问题，并在1967年争取成立了一个总统委员会，负责审查和提出关于邮政改革的建议。

该委员会名为卡普尔委员会(Kappl Commission)，以其主席、美国电话电报公司(AT&；T)前负责人弗雷德里克·卡普尔(Frederick Kappl)的名字命名。该委员会在1968年发布了最终报告，并为改革立法提供了基本大纲。作为两党邮政改革公民委员会的联合主席，奥布莱恩能够在约翰逊总统的告别演讲中获得支持邮政改革的评论，并与尼克松总统的邮政局长温顿·布朗特(Winton Blount)合作，推动卡普尔委员会的建议。

邮政改革最初是为了消除“政治”对邮政事务的有害影响，增强邮政管理的自主性。然而，随着时间的推移，事实证明这两者都不起作用。

改革面临一场硬仗。改革邮政系统基本结构的想法并不新鲜。每隔一段时间，不同的团体就会鼓动进行戏剧性的改革。邮政赤字也不是史无前例的；虽然赤字在20世纪60年代激增，但一个多世纪以来，收入短缺一直是常态。

然而，从历史上看，许多互补的机构支持现状，削弱了全面变革的呼声。在18世纪末和19世纪断断续续创建的独特的邮政服务形式后来投资于其他相互支持的机构。出版业、政治运动和国家志愿协会都依靠廉价的二等邮资运作，而政党则依赖当地邮政大师的发放作为政治赞助的主要来源。在每一种情况下，这些利益都提供了一个关键的“反馈”来源，支持继续维持邮政现状。这种相互支持，以及对服务理想的意识形态承诺，有助于阻止全面改革。

然而，这种支持矩阵是脆弱的和有条件的。最重要的是，在20世纪，邮政官僚机构和党派政治之间的紧密联系破裂了。承运人和办事员被置于公务员制度下(与仍由政治任命的邮局局长相反)，并成为一股独立的、加入工会的政治力量，他们鼓动改善工作条件和提高工资。日益增长的劳工激进主义改变了党派政治之间的关系，从而改变了国会和邮政工人之间的关系：邮政劳动力从一种政治资源演变为一种负担。到了20世纪60年代末，对国会和行政部门来说，邮政改革似乎是一种有吸引力的方式，可以让自己摆脱参与邮政政治带来的令人头疼和利益递减的问题。

通过与邮递员和劳工的紧张谈判，尼克松政府确保了PRA的通过。关键的是，邮政工会，最初是通过改革立法的关键障碍，同意支持重组，以换取加薪和有约束力的仲裁。一旦前邮政署署长奥布莱恩、现任邮政署署长布朗特和尼克松政府支持改革，商业邮递员也加入进来，监管重组似乎是一种真正的可能性。降低邮费的承诺成为邮递员的胡萝卜，面对不断攀升的成本和不断下降的服务，邮递员对失去慷慨的费率持怀疑态度。

PRA将邮政系统的运营从内阁级邮局部门转移到一个新的独立政府机构(USPS)。然而，重组很快就有了自己的生命力。通过一系列行政听证和决定，邮政运价在很大程度上按照市场因素重新调整，很大一部分邮政网络得到有效放开。具有讽刺意味的是，这些变化最终限制了管理者在关键方面的权力，并赋予组织良好的商业邮递员在邮政政治中占据主导地位的权力。

卡普尔委员会的报告为PRA提供了基本蓝图，其建议最终被写入法律。根据委员会的说法，阻碍邮政系统的问题是：“政治”。不同的国会委员会和行政部门之间的权力分裂意味着邮政经理对成本、收入或投资没有实际的控制权。利率保持在较低水平，而国会则拒绝允许邮政经理投资于新的自动化或机械化技术。政治上的权宜之计不断胜过合理的商业自由裁量权和经济数据。委员会建议将邮局部门转变为联邦政府拥有的独立、自给自足的公司。按照欧盟委员会的说法，邮政公司将可以自由开设和关闭办事处；根据可靠的数据设定费率；研究、借入和投资新技术；并以企业的效率和灵活性运营。邮政管理部门将被允许实际管理。卡普尔委员会认为，将邮政服务重组为类似商业的模式将导致邮政赤字的消除，更低的费率和更好的服务。

PRA取消了内阁级邮政局部门，成立了美国邮政总局(USPS)作为一个独立的政府机构，并成立了邮政费率委员会(PRC)，这是一个审查邮政费率并提供建议的机构。PRA还开始了逐步取消联邦拨款的进程，并要求USPS实现收支平衡。一个新的理事会将领导USPS，并接受交错任命(以确保没有一个总统可以叠加董事会)。USPS将在国会几乎没有直接监督的情况下运作；它可以启动加息，借入高达150亿美元的资金，投资于它认为合适的新技术和改进，而且，看起来，通常或多或少是自由运作的。然而，一些通用的语言被写入法律，指出农村服务的重要性，公平的费率，以及对文化、文学和信息内容的持续支持。最后，新的中华人民共和国将作为一个审查委员会，以确保税率是公平的，以证据为基础，并根据PRA的目标设定。

PRA通过将权力从国会转移到新成立的美国邮政管理局，改变了邮政管理的基本大纲。这次转让的目的是以典型商业企业的名义重塑邮政服务，该企业可以投资于新技术，设定费率，并由董事会酌情确定服务。然而，PRA也包括模糊的语言，承认邮政服务确实有公共服务使命，并保留了私人快递法规(提供政府垄断邮政服务某些方面的法律)。如何协调邮政服务的这些不同方面-USPS将如何作为一项业务和一项公共服务-被弄得一团糟。这种紧张关系是在20世纪70年代和80年代初通过一系列有争议的里程碑式的费率案件和行政听证会解决的。

明确地说，PRA并没有将政治从邮政事务中剔除；相反，它改变了包括邮递员和劳工在内的不同利益集团就与成本和服务条款有关的明显政治问题展开斗争的地点。现在，这些辩论是通过正式的利率案件和行政听证会进行的，这些案件的特点是晦涩难懂的经济研究和精确的法律理由。邮政改革就是在这里进行的，并确定了美国邮政总局的形式和范围。

在这些听证会中，

在接下来的几十年里，USPS将遵循更大的商业邮递员的意愿。管理层将追求一条狭窄的道路-专注于通过自动化和使用临时的、非职业的工人来削减成本。更广泛的发展邮政服务的努力，包括推出一种名为“E-com”的早期电子邮件形式，都被阻止了。

邮政改革者曾希望，美国邮政总局的成立可能会提供一种方式，将政治从邮政服务中剔除。这是一次失败的努力-邮政服务，就像所有的公共服务一样，仍然深深地纠缠于政治之中。它做出的选择-为谁服务，收取什么费用，提供什么服务(以及停止哪些服务)-具有深远的后果。邮政改革者希望这些决定能以某种方式置于政治阴谋之外。但是，正如大容量邮件的早期操纵所证明的那样-以及最近发生的事件所强调的那样-政治和邮政服务是密不可分的。

瑞安·埃利斯(Ryan Ellis)是东北大学传播学助理教授，也是美国邮政服务局邮政史莫罗尼奖学金的前获得者。他是“信件、电力线和其他危险的东西：基础设施安全的政治”一书的作者，也是“重新连线：网络安全治理”的联合编辑。