国会能对特朗普滥用赦免权做些什么吗？

特朗普总统继续滥用宪法权力进行赦免。最近，他为罗杰·斯通(Roger Stone)减刑，似乎是为了奖励斯通拒绝告诉检察官、国会或公众他所知道的特朗普参与维基解密的情况，以及2016年竞选期间被俄罗斯黑客入侵的材料。而且没有理由认为这个国家已经看到了这种行为的最后一次。保罗·马纳福特(Paul Manafort)的代表可能会加倍努力，让特朗普的前竞选主席与斯通达成同样的协议。特朗普可能担心，如果他输掉选举，他可能会担心法律危险，这与他的税收和商业交易以及妨碍司法公正或其他在总统任期内犯下的潜在罪行有关。特朗普明确表示，他相信自己可以赦免自己，并考虑过这样做的可能性：2018年，他在推特上写道，“我有绝对的赦免自己的权利。。。.“。

反过来，国会正在考虑是否可以做些什么来阻止或废除特朗普明显腐败的赦免。众议院议长南希·佩洛西(Nancy Pelosi)称最近的斯通减刑是“令人震惊的腐败行为，并承诺国会将采取行动防止此类厚颜无耻的不当行为。”

本周，司法委员会的众议院民主党人提出了两项措施。众议员亚当·希夫(Adam Schiff)提出的一项法案将要求司法部和白宫的文件移交给国会，以赦免“总统或总统的亲属是目标、主体或证人”的某些针对美国的罪行。它还澄清或补充了现行法律，将与总统赦免和减刑有关的贿赂定为刑事犯罪，明确将总统列为受禁止的人。杰克·戈德史密斯(Jack Goldsmith)和鲍勃·鲍尔(Bob Bauer)分析了有关法律的账单。第二，众议员杰米·拉斯金(Jamie Raskin)提出的一项修正案，将禁止总统自我赦免：“总统对自己的赦免是无效和无效的，不得剥夺法院的管辖权，或赋予总统任何免于调查或起诉的法律豁免权。

在这些行动之前，众议院司法小组委员会在2019年春季举行听证会，审查自赦和其他腐败赦免的合宪性，以及是否可以起草立法来防止这些行为。我在听证会上作证，并就这些问题与委员会的大多数工作人员进行了一些沟通。

这篇文章将首先分析国会-通过立法-禁止自我赦免是否符合宪法。接下来，我问国会，如果总统的动机是掩盖总统参与的不当行为，国会是否可以禁止赦免总统的家人或同盟者。最后，除了全面禁止某些类型的赦免(或减刑)之外，除了希夫法案之外，国会还可以做些什么，让总统腐败地使用赦免权，在法律上、实践上或声誉上都会付出更高的代价，而不是-或除此之外-还有什么可以做的吗？

法定禁令很可能是符合宪法的，原因很简单：总统可能没有宪法权力赦免自己。总统未经授权的行动-因此是无效的-可以被国会禁止。即使是司法部的法律顾问办公室(OLC)，历史上对总统权力和免受监管的豁免权采取非常宽泛的观点，似乎也同意，国会可能会禁止总统的未经宪法授权的行为，包括刑事处罚。例如，OLC认为，将联邦贿赂法规适用于总统不存在宪法分权问题，因为总统没有宪法权力实施该法规涵盖的行为。同样的逻辑应该意味着，只要自我赦免是违宪的，禁止自我赦免就是可以的。

我的国会证词讨论了自我赦免的合宪性，而劳费尔之前已经报道过这个问题。今年早些时候，戈德史密斯和鲍尔写道，自赦的合宪性“在法律上悬而未决”，并建议国会通过法规禁止自赦，因为“国会的宪法判决可能非常重要，无论是在通知随后的司法审查自赦方面，还是在让总统暂停发布自赦方面。”

我的听证会证词建议国会禁止，所以我完全同意戈德史密斯和鲍尔的观点，即这样的法规将是有益的。我认为反对自我赦免合宪性的理由相当有力，比他们似乎认为的更有力。

没有一位总统声称要赦免自己-尽管至少有两位总统考虑过这样做，包括现任总统。1974年8月，在尼克松总统任期的最低谷，OLC发表了一份意见，只作了最简短的解释，称总统在宪法下没有赦免自己的权力。充分的理由是，“在任何人都不能在自己的案件中担任法官的基本规则下，[总统是否可以赦免自己]这个问题似乎应该得到否定的回答。”OLC的这一观点是在媒体对尼克松赦免的话题进行猜测的时候提出的。(例如，在“华盛顿邮报”(Washington Post)上，蒂莫西·H·英格拉姆(Timothy H.Ingram)思考道，“尼克松能赦免尼克松吗？”)。现在的历史记录显示，白宫曾就这一话题进行过讨论。白宫的一份秘密法律意见得出结论，总统自我赦免是符合宪法的。此外，在9个月前针对副总统斯皮罗·阿格纽(Spiro Agnew)的刑事调查中提交的一份简报中，总检察长罗伯特·博克(Robert Bork)暗示，总统自赦将是合法的。

因此，在水门事件期间，行政部门内部在自赦的合宪性问题上存在分歧。目前还没有法院对这一问题做出裁决。尽管这个问题有新颖性和难度，但我相信对宪法最好的理解是，总统没有自我赦免的权力，因此自我赦免将是越权和无效的。

“宪法”第二条第二节规定，“总统。。。有权对针对美国的罪行给予缓期执行和赦免，但弹劾案除外。“。缓刑是对刑事判决的暂时缓刑或缓期执行。根据最高法院的说法，赦免是“减轻或撤销对犯罪的惩罚的行政行为”。

赦免有着深厚的历史根源，但美国宪法的制定者大多专注于17世纪和18世纪的英国实践。赦免是由国王和殖民统治者颁布的，被理解为是恩典和仁慈的行为，对于软化刑事司法系统的严肃性是必要的，在这个系统中，最严重的罪行是死刑，而且几乎没有给被告提供辩护手段。英国君主有时会滥用赦免特权，因此美国的制定者很清楚广泛赦免权力的好处和风险。他们选择了宽敞但不是无限的。当然，弹劾和罢免(至少在理论上)可以作为对总统滥用赦免权的一种制衡；在这里，我将讨论宪法是否对自我赦免施加了其他限制。

由于“宪法”表面上没有明确规定或排除自赦，法院也没有解决这个问题，回答这个问题需要转向传统的宪法解释方法，包括文本对收养一代人的意义；促使通过“宪法”和有争议条款的目的；特定条款在更大的“宪法”及其结构和原则中的适用性；以及在可能的情况下，国会和行政部门对“宪法”作出实际和正式的解释。

美国宪法第二条两次规定总统有“忠实执行”的义务，总统必须“注意法律的忠实执行”，在履行“忠实执行总统职务”的职责之前必须宣誓或宣誓。因此，宪法、法令和整个办公室的职责必须由总统忠实履行。

我与福特汉姆的同事伊桑·莱布(Ethan Leib)和杰德·舒格曼(Jed Shugerman)作为合著者，在“哈佛法律评论”(Harvard Law Review)上发表了一篇关于宪法忠实执行条款的起源和历史意义的长篇研究论文。我们发现，在1787年之前的几个世纪里，“忠实执行”的语言经常与行政办公室的表现联系在一起。独立前的美国殖民地州长、独立后的州州长、“联邦政府章程”规定的行政官员和其他行政人员--如市长和公司董事--必须在就职前宣誓适当或忠实地履行其职责。对公职人员施加的“忠实执行”职责，要求他们遵守现行法律；避免非法牟利或从事其他金融腐败活动；诚实、公正、勤勉地履行法律和职责，注重公益而不是私利；在履行职责时保持在有限的权力范围内；在立法机构的指示下对公务资金和公务行为进行问责。莱布和我在一篇新论文中深化了我们的发现。人们体验

正如我和我的合著者所争论的那样，自我赦免似乎与这一历史意义完全不一致。理查德·爱泼斯坦(Richard Epstein)在“华尔街日报”(Wall Street Journal)的一篇专栏文章中驳斥了这一观点，他写道，自我赦免是符合宪法的，因为第二条赦免权不是一项“法律”，根据第二条的“小心”条款，总统必须忠实地执行这一“法律”。然而，爱泼斯坦忽略了总统的全部职责必须得到忠实的执行，就像宪法一样。赦免权在忠实执行要求中有明确的规定。(同时，任何批评我们历史工作的人当然可以质疑我们对忠实执行条款的实质含义的看法)。

但在谈到支持和反对自我赦免的其他论点之前，值得注意的是，约束总统以防止自我交易和相关的滥用职权符合第二条和整个宪法的其他特点。君主制最恶劣的特征在起草宪法时被开国元勋们所摒弃。与国王或王后不同，美国首席治安法官没有完全和永久的法律责任豁免权。通过禁止贵族头衔，并规定总统的任期为数年，而不是根据世袭原则选出，也不是终身执政，宪法解决了人们的担忧，即行政长官的主要利益将是王朝继承人和继承人的永久存在，而不是国家的利益。许多英国君主都是在外国出生的，现在仍然在国外拥有土地和所有权，这给了他们可能与公众不同的个人利益。作为回应，宪法要求总统必须是公民。总统有工资，根据宪法，在总统在任期间，国会不能提高或降低工资。宪法还禁止总统以自己的权力征税或以其他方式筹集资金，也禁止接受外国政府或州政府的贿赂、礼物或其他公职报酬。通过这样做，美国的制定者打算检查典型的君主制类型的金融自我交易。丹尼尔·海默尔(Daniel Hemel)、埃里克·波斯纳(Eric Posner)和布莱恩·卡尔特(Brian Kalt)等其他学者指出，宪法包含禁止自我交易和相关类型腐败的额外原则。

正如一开始指出的，在尼克松辞职前几天，OLC得出结论，自我赦免很可能是违宪的，因为“基本规则是，任何人都不能在自己的案件中担任法官”。这一理论已经得到了一些评论家的附议，如阿基尔·阿马尔(Akhil Amar)和彼得·谢恩(Peter Shane)。

一些支持自我赦免合宪性的人(如乔纳森·特利)回应说，赦免不是一种评判行为，因此，OLC的推理没有切中要害。将赦免视为行政行为而不是司法行为似乎确实更正确。根据首席大法官威廉·伦奎斯特(William Rehnquist)的说法，最高法院将赦免描述为“减轻或撤销对犯罪的惩罚的行政行动”，根据首席大法官约翰·马歇尔(John Marshall)的说法，赦免权“源于赋予法律执行的权力”。但是，即使赦免权本质上是完全行政的，这也不会破坏OLC的结论。正如菲利普·博比特(Philip Bobbitt)和其他人所指出的那样，没有人可以在自己的案件中担任法官这一格言阐述了一项数百年来奠定法治基础的原则，这一原则长期以来一直适用于法官以外的人-例如检察官、法官和陪审员。无论赦免决定最好被视为检察机关-行政决定还是准司法决定，它都违反了根深蒂固的法治原则，这一原则在英美法律传统中具有类似宪法的地位。

与此相关的是，确保总统不凌驾于法律之上也是一项核心法治价值，而自我赦免将会违反这一价值。正如最高法院所说：“在这个国家，没有人能高高在上到凌驾于法律之上的地步。政府的所有官员，从上到下，都是法律的产物，都必须遵守法律。“。在著名的尼克松录音带案中，最高法院重申了这一点，驳回了尼克松关于总统“凌驾于法律之上”的论点。最高法院在决定有关总统权力的新的三权分立问题时，明确权衡法治价值，并寻求保留总统问责的手段。这一点从最高法院最近关于众议院各委员会向特朗普的会计师事务所和银行发出传票的裁决，以及其他裁决中可见一斑。

对于在任总统是否可以受到刑事起诉，宪法的制定者意见不一。但宪法本身在一项涉及弹劾的条款中明确表示，在总统被免职后，可以进行起诉。

支持自我赦免的最常见的论点是，赦免权的措辞非常宽泛，只有两个明确的限制-(1)赦免涉及联邦罪行，而不是州内的罪行，也不是私人民事诉讼；(2)赦免不能否定弹劾-因此赦免必须是绝对的，不受其他限制。这一论点由前司法部长阿尔贝托·冈萨雷斯、法官兼法学教授理查德·波斯纳、法学教授理查德·爱泼斯坦、赛克里希纳·普拉卡什、迈克尔·斯托克斯·保尔森和约翰·俞敏洪以及律师兼评论员安德鲁·麦卡锡提出。我相信还有更多。

虽然经常重复，但从文本的广度来看，论证并不是特别有说服力。首先，赦免条款的宽泛语言被认为有一个重要的不成文限制：它只能用来赦免已经犯下的罪行，而不能用来赦免未来的罪行(参见最高法院和研究总统的伟大学者爱德华·科温(Edward Corwin)提出的这一点)。如果一位总统能够赦免未来的罪行，这将等同于拥有了先发制人的危险权力--这是英国议会从王位上夺走的权力，没有人能可信地辩称，反抗乔治三世的那一代人会把这一权力还给新的美国总统。如果赦免权力隐藏着这一种文字上的限制--一种法治、忠实的执行式限制--为什么不能再有一种限制呢？

更广泛地说，美国宪法中看似宽泛的文本受到其他明示部分(例如，人权法案)和隐含的宪法原则的限制，这是美国宪法的规范。后者的例子是，国会权力受到超出第11修正案文本的州主权豁免权和隐含的反征用规则的限制。同样，“宪法”授予的总统权力也受到各种明确的宪法限制(例如，“权利法案”；“人身保护令”暂停条款；与总统授予类似领域的国会权力，如发动战争；国会必要和适当的权力)。总统权力也有隐含的限制(例如，国会对资金的专有权和几乎独家的权力和职位的设立必然限制总统的影响力。

.